Havaintoja kehitysvammaisten ja mielenterveyskuntoutujien työtoiminnan rakenteellisista ongelmista

Länsimaissa palkkatyö on kansalaisten keskeisin yhteiskuntaan osallistumisen muoto ja lähtökohta myös sille, miksi työtoimintaa järjestetään. Työtoiminnan pitäisi siis edistää työelämästä syrjäytyneiden henkilöiden pääsyä avoimille työmarkkinoille.

Työtoiminta tarkoittaa työtä muistuttavaa toimintaa, ja sen idea on kuntoutuksellinen. Kuntoutus viittaa tässä yhteydessä erityisesti oman elämän hallintaan, jolloin valtaistamisen tai voimaantumisen prosessin kautta kohentuva yksilön asema yhteiskunnassa on työtoiminnan perimmäisenä tavoitteena (Peltokangas 2010). Toisaalta elämänhallinnallisiin mahdollisuuksiin vaikuttavat myös rakenteelliset tekijät eli julkisen palvelujärjestelmän yksittäisiä palveluita koskevat lainkohdat ja niiden soveltamiskäytännöt. Tällöin yhtenä keskeisenä kysymyksenä voidaan pitää palvelurakenteen mekanismien kykyä tavoittaa tai olla tavoittamatta palvelunkäyttäjiä (vrt. Kangas & Saari 2000).

Työtoimintaan osallistuville henkilöille maksetaan yleensä myös pientä avustusta eli työosuusrahaa, joka päiväkohtaisesti on enintään 12 euroa (Tuloverolaki 1992). Työtoiminta perustuu sosiaalihuoltolakiin ja lakiin kehitysvammaisten erityishuollosta, mutta myös mielenterveyslaki viittaa löyhästi työtoiminnan järjestämiseen (Vuorela 2010). Työtoimintaa järjestävät kunnat, kuntayhtymät, erityishuoltopiirit, säätiöt, yhdistykset sekä yksityiset toimijat työ- ja toimintakeskuksissa.

Kehitysvammaliiton ja Mielenterveyden keskusliiton yhteisessä selvityksessä (Kairi, Nummelin & Teittinen 2010) työtoiminnan nykytilasta pyrittiin vastaamaan siihen, mitä työtoiminta nykyään käytännössä on ja miten sitä järjestetään. Myös kysymys työtoiminnan tulevaisuudesta oli keskeinen, koska laeissa ja ohjeistuksissa todetut työtoiminnan tavoitteet asettuivat nykytilan kartoituksessa arvioinnin kohteiksi. Työtoiminnan paikantuminen toisaalta sosiaalihuollon ja kuntoutuksen kentille, mutta toisaalta osaksi työvoimapolitiikkaa, oli lisäksi yksi selvitysraportin tutkimustehtävistä.

Selvitys perustui siten työtoiminnan rakenteellisten tekijöiden toimivuuden tarkasteluun. Tosin rakennetason käytäntöjä arvioitiin empiirisen aineiston perusteella myös fokusryhmien näkökulmasta siten, että millaisen ”työntekijäkansalaisen” profiilin työtoiminta tuottaa (esim. Kansaneläkelaitos käyttää ”työntekijäkansalaisen” termiä määrittäessään työeläkkeitä).

Selvityksen empiirinen aineisto koottiin avainhenkilöhaastatteluilla, joita oli yhteensä 20. Puolet haastatelluista edusti kehitysvammaisten, puolet mielenterveyskuntoutujien työtoiminnan järjestäjiä ja toteuttajia. Haastateltavat eli informantit jakaantuivat vielä hallinnon- ja työntekijätason edustajiin. Kehitysvammaisten työtoiminnan hallinnontason informantit valittiin sen perusteella, että he työskentelivät kuntien vammaispalveluiden tai kehitysvammahuollon hallinnollisissa tehtävissä.

Yleensä kehitysvammahuolto on osa kuntien vammaispalveluita hallinnollisesti. Mielenterveyshuollon hallinnontason informantit työskentelivät johtotehtävissä jossakin mielenterveyskuntoutujien työtoimintaa toteuttavassa toimipisteessä. Kehitysvamma- ja mielenterveyshuollon työtekijätason informantit olivat työtoimintaa järjestävän organisaation henkilöstöä ja siten käytännössä ”lähellä” työtoimintaan osallistuvia kehitysvammaisia ja mielenterveyskuntoutujia.

Työtoimintaa järjestävät paikkakunnat pyrittiin valitsemaan selvitykseen sillä perusteella, että paikkakuntien koko ja palvelurakenne vaihtelivat. Näillä kriteereillä paikkakuntia valikoitui selvitykseen 13 kappaletta. Avainhenkilöiden keskuudessa tehdyissä teemahaastatteluissa pyrittiin saamaan selville erilaisia työtoiminnan järjestämisen muotoja. Yleisemmin aihepiirin tulkinnallisena viitekehyksenä hyödynnettiin YK:n vammaisten oikeuksia koskevan sopimuksen (UN convention on…) ja vuonna 2010 tekeillä olleen Suomen vammaispoliittisen ohjelman (Anon 2010) linjauksia ihmisoikeuksista, itsemääräämisoikeudesta, yhdenvertaisuudesta ja kansalaisuuden periaatteesta.

Kokonaisuudessaan mainittujen asiakirjojen perusteella selvitystyön edetessä työn määrittyminen ihmisoikeutena työtoimintaan osallistuvien kehitysvammaisten ja mielenterveyskuntoutujien kohdalla asettautui keskeiseksi selvitettäväksi kysymykseksi. Tämä näkökulma on kohtalaisen uusi Suomessa, sillä vammaisia henkilöitä huomioivaa julkista työvoimapolitiikkaa ei käytännössä ole ollut olemassa. Ajatuksena päinvastoin on ollut, että vammaisten ei tarvitse tehdä työtä, ja hyvinvointivaltio pyrkii kompensoimaan tätä tilannetta erilaisilla Kansaneläkelaitoksen vammaisuuden perusteella myönnettävillä etuuksilla ja kunnallisilla sosiaalipalveluilla. (Teittinen 2009.)

Työtoiminnan rakenteellisia kysymyksiä

Selvityksen keskeisimpänä tuloksena oli, että työn merkitys ja siihen liitetty ideologia kohtaavat huonosti työtoiminnan toteutuksessa. Länsimainen ajattelutapa ja käytäntö, jossa yhteiskunnat rakentuvat työnteon varaan ja siksi palkkatyö on kansalaisten keskeisin yhteiskuntaan osallistumisen muoto, on peruslähtökohta myös sille, miksi työtoimintaa ylipäätään järjestetään. Työtoiminnan pitäisi siis kuntouttavana ja valmentavana toimintana edistää työelämästä syrjäytyneiden henkilöiden pääsyä avoimille työmarkkinoille. Tällaista toimintaa nimitetään myös välityömarkkinaksi.

Työtoiminnan pitäisi siis kuntouttavana ja valmentavana toimintana edistää työelämästä syrjäytyneiden henkilöiden pääsyä avoimille työmarkkinoille.

Äskettäin julkaistut tutkimustulokset kertovat kuitenkin siitä, että vammaisten henkilöiden työllistymiseen (Nevala ym. 2011) ei ole panostettu riittävästi eikä toisaalta työtoiminnan työllistävä vaikutus ole ollut kovin onnistunutta pitkäaikaistyöttömilläkään (Karjalainen & Karjalainen 2010). Todennäköisesti rakenteellisena syynä on se, ettei osatyökykyisiä sellaisenaan haluta ymmärtää mahdollisiksi voimavaroiksi, vaan työvoimapoliittinen ajattelu ja käytäntö pohjautuvat siihen, että osatyökykyiset eivät edusta työvoimaa. Olennaista heidän työllistämisessään on työttömyyden torjunta.

Voimavara-ajattelun pohjalta sitä vastoin rakenteellisiin pidäkkeisiin, kuten palkkatulojen ja verotuksen merkitykset sosiaaliturvalle sekä pitkäjänteisen ja realistisen työvalmennuksen järjestäminen, puuttuminen laajentaa valtaistumisen ja/tai voimaantumisen käytäntöjä myös rakennemuutoksen suuntaan. Silloin ei olekaan enää kysymys työvoimapolitiikan integroivista eli sopeuttavista toimenpiteistä, vaan laajemmasta inklusiivisesta yksilön ja yhteiskunnan (välisestä) muutoksesta (vrt. Teittinen 2003).

Yksi työtoiminnan paikantumattomuutta ja jäsentymättömyyttä aiheuttava seikka lienee sen asema osana sosiaalihuoltoa, usein työtoiminnassa toteutetut työtehtävät kuitenkin kuuluvat työvoimahallinnon ja työlainsäädännön piiriin. Tietyssä mielessä olisi aiheellista käynnistää keskustelu ja selvitys työtoiminnan hallinnollisesta asemasta. Koska työtoimintaa järjestävien toimijoiden kirjo on hyvin heterogeeninen ja hallinnollisesti jossain määrin epämääräinen, myös siihen osallistuvien henkilöiden sopimuskäytännöt ovat useimmiten sellaisia, että ne eivät vastaa työtoiminnassa suoritettavia työtehtäviä.

Työ- ja elinkeinoministeriössä Jaana Paanetoja ja Ilkka Ruponen (2005) ovat arvioineet, että kaikki nykyiset sopimukset eivät ole työlainsäädännön mukaisia. Oikeudellinen näyttö näistä kuitenkin puuttuu, sillä kaikki riita-asiat on sovittu.

Avotyötoiminnan ambivalenssi

Selvityksessä kiinnittyi huomio erityisesti avotyötoiminnan ongelmallisuuksiin. Avotyötoiminnan asema vaikuttaa ambivalentilta, koska se on vahva tai jopa vahventumassa, mutta sen tavoite, eli välityömarkkinoiden toimivuus, näyttää entistä kaukaisemmalta. Haastateltavat korostavat usein työnteon normaaliutta, mutta yhdenvertaisen työelämän pelisäännöt eivät kuitenkaan kosketa siinä työskentelevää henkilöä. Osa selvitykseen haastatelluista ei mainitse avotyötoiminnasta puhuessaan palkkaa lainkaan. Kun palkan tärkeyttä on tiedusteltu kehitysvammaisilta henkilöiltä itseltään, heistä 85 % mainitsi sen olevan tärkeä (Nummelin 2007). Myös Susan Erikssonin (2008, 60) tutkimuksessa ilmeni, että työsuhteisessa palkkatyössä toimivat vammaiset henkilöt pitivät palkkaa olennaisena osana työelämään osallistumisessaan.

Yksilöllisten näkemysten ohella avotyötoiminnan problematiikka viittaa myös työnantajien motiiveihin. On näet havaittu, että avotyötoiminnassa ”oikealla työpaikalla” oleva henkilö ei välttämättä saavuta työsuhteista työtä koskaan. Tässä mielessä voidaan esittää ainakin kaksi näkemystä työnantajien motiiveista avotyötoimintapaikan tarjoamisessa: se voidaan tulkita hyväntekeväisyydeksi ja/tai ilmaiseksi työvoimaksi.

Nämä kaksi tulkintaa eivät sinänsä ole ristiriidassa keskenään, sillä avotyötoimintaan osallistumiseen koskevissa sopimuksissa kehitysvammaisten henkilöiden osalta sopimukset ovat voimassa yleensä toistaiseksi, jolloin jonkinlainen hyväntekeväisyys/säilytyspaikka-ajattelu lienee taustalla. Silloin avotyötoiminta ei työpaikan sijaintia ja ympäristöä lukuun ottamatta käytännössä eroa päivä- ja työkeskusten toimintaideasta ja käytännöistä. Kehitysvammaisten henkilöiden ”jämähtäminen” avotyötoimintaan selittyy toisiinsa kietoutuvana kysymyksenä hyväntekeväisyyden ja säälin samanaikaisuudesta sekä kyvyttömyyden stigmasta.

Mielenterveyskuntoutujien keskuudessa avotyötoiminta on yleensä lyhytkestoista, sillä heidän kohdallaan avotyötoiminnalle asetetut tavoitteet yleensä toteutuvat.

Mielenterveyskuntoutujien keskuudessa avotyötoiminta on sitä vastoin yleensä lyhytkestoista, sillä heidän kohdallaan avotyötoiminnalle asetetut tavoitteet yleensä toteutuvat ja toimintaa on siten tarpeetonta jatkaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että työllistyminen olisi yhtään sen helpompaa mielenterveyskuntoutujille, sillä he kantavat epäluotettavuuden stigmaa.

Työtoiminnan uudistamistarpeita

Kun työtoiminta jäljittelee oikeaa työtä, se pyrkii vastaamaan kuntoutuksellisiin tarpeisiin. Työtoiminnan pysähtyneisyys tulee esiin puolestaan silloin, kun siihen osallistuminen tarkoittaa pysyvää paikkaa työtoiminnan piirissä. Näin tapahtuu liian useassa tapauksessa. Työtoiminnan ja päivätoiminnan välinen raja on palvelurakenteessa tällöin hämärtynyt. Kriittisesti voidaan todeta, että kehitysvammaisten työtoimintaa ei ole kehitetty työ-orientoituneesti, vaan työkeskuksessa oleminen on muodostunut sosiaalihuollon säilytyspaikaksi.

Mielenterveyskuntoutujia koskeva ongelma on hieman toisaalla. Vaikka he voisivat siirtyä työtoiminnasta avoimille työmarkkinoille ja tarvittavat työkvalifikaatiot olisivat olemassa, mielenterveydellisiä ongelmia omaaviin henkilöihin ei välttämättä luoteta työpaikoilla ja siksi heidän on hyvin vaikeaa saada työtä avoimilta markkinoilta.

Myös työtoimintaan osallistuvien henkilöiden toimeentuloon liittyvät kysymykset pitäisi uudistaa sosiaalihuollossa. Nykyään korvaukset ja maksut pohjautuvat eläkkeellä pysymiseen, eivät työelämään siirtymiseen. Myös tukityöllistettyjen palkan määrä lasketaan usein sen mukaan, ettei henkilö menettäisi eläkettä. Eläkkeen jättämisen lepäämään pitäisi olla todellinen vaihtoehto, ja työhön rinnastettavasta työstä (työtehtävien osalta) pitäisi maksaa asiallinen korvaus, eli palkka. Lisäksi työkyvyttömyyseläkkeen korvaaminen vammaistuella pitäisi olla todellinen vaihtoehto. Tuki ei ole sidottu ansiotuloihin, kuten työtyökyvyttömyyseläke, vaan se on Kelan maksama verovapaa etuus. Viime kädessä työtoiminnan maksujen määrittymisen sanelee kuntien kokonaistalous.

Työtoiminnan keskeisin tavoite on merkittävästi suuremman läpivirtaavuuden toteutuminen. Läpivirtaavuus tarkoittaa sitä, että työtoiminnan myötä henkilö pystyy siirtymään avoimille työmarkkinoille. Se on siten yksi keskeinen välityömarkkinoiden tavoitteista. Olennaista tässä on kiinnittää huomiota ”pystymiseen” eli siihen, että on aikaa ja resursseja räätälöidä avoimia työpaikkoja. Jos läpivirtaavuus ei toteudu, on työtoiminnan kuntouttava ja valmentava merkitys kohti avoimia työmarkkinoita epäonnistunut tai se ei ole ollutkaan todellisena tavoitteena, vaan työtoiminnalla on ollut enemmän päivätoiminnallinen funktio. Päivä- ja työtoiminnan olennainen eroavaisuus on siinä, että edellinen on ensisijaisesti toimintakykyä ylläpitävää virikkeellistä toimintaa ja jälkimmäinen työnomaista toimintaa, jossa perimmäisenä tarkoituksena on edistää työtoimintaan osallistuvan henkilön työllistymistä (Vammaispalvelulaki 380/1987 ja Laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001).

Rakenteellisia kehittämistarpeita työtoiminnassa ovat välityömarkkinoiden yksilöllisempi suunnittelu ja toteutus. Kuntien, säätiöiden, yritysten ja muiden toimijoiden muodostamat yhteenliittymät työtoiminnan käytännön järjestämisessä ja välityömarkkinoiden toteuttamisessa eivät toimi kehitysvammaisilla eivätkä mielenterveyskuntoutujilla. Keskeisenä syynä saattaa olla, että jokainen osapuoli näkee hiukan erilaisena työtoiminnan ja välityömarkkinoiden funktion.

Kunnille työtoiminta on kuntoutuksen järjestämistä, työtoimintaa järjestävät säätiöt ylläpitävät toimintaa oman olemassaolonsa turvaamiseksi ja yritykset saattavat kokea työtoimintaan osallistumisen hyväntekeväisyytenä. Näistä eriävistä intresseistä ei näyttäisi muodostuvan toimivaa kokonaisuutta. Toiminnan johtoajatus on usein kadoksissa ja eri osapuolten sitouttaminen hiipuu alkuinnostuksen jälkeen. Tähän erilaisten intressien repimään kenttään Asko Suikkanen (2008) on ehdottanut kumppanuusverkostojen vahventamista. Se tarkoittaisi kuntien ja valtion välisen suhteen parempaa koordinointia sosiaali-, terveys- ja työvoimapolitiikassa varsinkin laaja-alaisesti ymmärretyn kuntoutuksen alueella.

Toisaalta myös työtoiminnan ”läpivirranneiden” työllistyminen voi jäädä toteutumatta, koska potentiaaliset työnantajat ovat tietämättömiä työhallinnon ja kolmannen sektorin tarjoamista työvoimapalveluista.

Johtopäätöksiä

Kaikkiaan työtoiminnasta piirtyy kuva, jossa esiin nousseet ongelmat ovat enimmäkseen rakenteellisia. Työtoiminnan uudistamisessa pitäisi määritellä selkeämmin läpivirtaavuus ja  sen toteutus sekä osapuolten sitouttaminen. Päivä- ja työtoiminta pitäisi myös yksiselitteisesti erottaa toisistaan. Muuten molemmat palvelumuodot muuttuvat vain kuntien sosiaalipalveluiden toimintakeskuksiksi, joiden kehittämisestä ei olla kiinnostuneita niiden epämääräisyyden vuoksi. Työtoimintaan osallistuvien henkilöiden tulonmuodostukseen liittyvät kysymykset pitäisi myös uudistaa tarkastelemalla nykyistä avoimemmin tulonmuodostuksen erilaisia mahdollisuuksia. Tämä vaade voidaan esittää siitä huolimatta, että työtoiminnan uudistamistyö vaatinee myös lakimuutoksia.

Työtoiminnan uudistamisessa pitäisi määritellä selkeämmin läpivirtaavuus ja sen toteutus sekä osapuolten sitoutuminen.

Kirjoittanut Antti Teittinen, YTT, dosentti, tutkimuspäällikkö, Kehitysvammaliitto

Julkaistu alunperin Suuntaaja-verkkolehdessä 1/2011

Lähteet

Anon (2010). Vahva pohja osallisuudelle ja yhdenvertaisuudelle. Suomen vammaispoliittinen ohjelma VAMPO 2010-2015. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2010:4.

Eriksson, S. (2008). Erot, erilaisuus ja elinolot: Vammaisten arkielämä ja itsemäärääminen. Kehitysvammaliiton tutkimuksia 3. Helsinki: Kehitysvammaliitto.

Kairi, T., Nummelin T. & Teittinen, A. (2010). Työtoiminnan käytäntö ja kokemus. Kriittisiä arvioita kehitysvammaisille ja mielenterveyskuntoutujille järjestettävästä työtoiminnasta. Kehitysvammaliiton selvityksiä 6.

Kangas, O. & Saari, J. (2000). Yhteisvastuukeräys ja altruismi: Yhteisvastuukeräyksen tuoton kehitykseen vaikuttaneet tekijät vuosina 1950-1998. Teoksessa M. Malkavaara (toim.) Ei etsi omaansa. Tutkimuksia altruismista ja yhteisvastuusta. Kirkkopalvelujen julkaisuja nro 4. Pieksämäki: Kirjapaino Raamattutalo Oy.

Karjalainen, J. & Karjalainen, V. (2010). Kuntouttava työtoiminta – aktiivista sosiaalipolitiikkaa vai työllisyyspolitiikkaa? Empiirinen tutkimus pääkaupunkiseudulta. Helsinki: THL.

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001.

Nevala, N., Kalliomäki-Levanto, T., Jääskeläinen, K., Hirvonen, M., Karojärvi, H., Pekkarinen, A. & Elo, J. (2011). Työn sisältö ja työolosuhteiden mukauttaminen avoimilla työmarkkinoilla toimivilla vammaisilla ja pitkäaikaissairailla. Loppuraportti. Helsinki:Työterveyslaitos.

Nummelin, T. (2007). Minun toiveammattini -kysely. [online]. <URL:kehitysvammaliitto.fi/fileadmin/tiedostot/muut/pdf/yhteisvastuu_2008_minun_toiveammattini.pdf>. Luettu 23.6.2009.

Paanetoja, J. & Ruponen, I. (2005). Vajaakuntoisten ja vammaisten asema työehtosopimusmääräysten näkökulmasta. Helsinki: Vates-kirjat.

Peltokangas, M. (2010). Kuntouttavan työtoiminnan sisällön kehittäminen. Opinnäytetyö. Seinäjoki: Seinäjoen ammattikorkeakoulu.

Suikkanen, A. (2008). Selvitys välityömarkkinoista. SATA-komitean selvityshenkilön raportti.

Teittinen, A. (2003). Perusopetuksen inkluusiopolitiikan lähtökohtia. Kotu-raportteja 2. Helsinki: Kehitysvammaliitto.

Teittinen, A. (2009). Reports on Employment: Finland. Academic Network of European Disability experts. (online). Luettu 3.2.2011.

Tuloverolaki 1535/1992.

UN convention on rights of persons with disabilities.

Vammaispalvelulaki 380/1987.

Vuorela, M. (2010). Esipuhe. Teoksessa T. Kairi, T. Nummelin & A. Teittinen: Työtoiminnan käytäntö ja kokemus. Kriittisiä arvioita kehitysvammaisille ja mielenterveyskuntoutujille järjestettävästä työtoiminnasta. Kehitysvammaliiton selvityksiä 6.