-A A +A

Kilpailutuksen vaikutus vammaisten henkilöiden asumisoloihin

Kilpailutuksen vaikutus vammaisten henkilöiden asumisoloihin

Hankintalain kohteena ovat tavarat, palvelut ja rakennusurakat. Tarkoituksena on tehostaa julkisten varojen käyttöä ja edistää yhteisöjen tasapuolista kohtelua hankinnoissa. Kysyä sopii, miten kilpailutuksessa kuuluu vammaisten ääni ja voiko ihmisen kotia kilpailuttaa?

EU:n lainsäädännön myötä kunnat ovat alkaneet kilpailuttamaan varsin tiukasti vammaisten asumiseen liittyviä sosiaalipalveluja.  Kuntien vastuulla on sosiaalipalvelujen järjestäminen, mutta lainsäädäntö antaa varsin avoimet puitteet, miten se käytännössä toteutetaan. Kunta voi järjestää sosiaalipalvelut itse, yhdessä toisten kuntien kanssa tai ostaa ne toiselta kunnalta tai yksi-tyiseltä palveluntuottajalta. Käytännössä on kuitenkin varsin usein jopa täysin mahdotonta saavuttaa normaalit menettelymuodot täyttävän kilpailutuksen kautta vammaiselle henkilölle hänen yksilöllistä avun tarvettaan vastaavia asumiseen ja sen tukemiseen tarvittavia palveluja.

Toimintaympäristön muutokset

Kuntarakenne on muuttunut ja kuntaliitoksia on tehty 2000 -luvulla enenevissä määrin. Tällä on ollut vaikutusta sosiaalihuollon palvelujen järjestämiseen, kuten vammaisten henkilöiden asumiseen. Sosiaalihuollosta päättävä viranomainen voi sijaita kuntaliitosten myötä fyysisesti yhä kauempana sosiaalihuollon asiakkaasta samalla kun keskusteluun on nostettu esiin huoli asiakkaiden sosiaalipalvelujen kokonaisuuksien pirstaloitumisesta yhä pienempiin osiin.

Samanaikaisesti sosiaalipalvelujen järjestämistavan muutosten kanssa myös sosiaalipalvelujen tarve on kasvanut suurten ikäluokkien johdosta. Taustalla on myös kehitysvammaisten asumisoloihin tehtyjä parannuksia ja käytännössä laitospaikkojen vähentäminen, jolloin asumiseen liittyvien avopalvelujen tarve on lisääntynyt myös vammaisten ihmisten kohdalla.

Suomen valtakunnallisessa vammaispoliittisessa ohjelmassa VAMPOssa (2010-2015) korostetaan vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta ja osallisuutta yhteisössä. VAMPOssa on lukuisia konkreettisia toimenpide-ehdotuksia vammaisten henkilöiden itsenäisyyttä tukeviin yksilöllisen asumisen ratkaisuihin.

 Vammaisen henkilön sosiaalipalvelujen järjestäminen kolmikantamallissa

Kuvio 1. Vammaisen henkilön sosiaalipalvelujen järjestäminen ”kolmikantamallissa”.

Toimintaympäristön muutosta vammaisten asumisen kilpailuttamisessa voidaan havainnollistaa oheisella ”kolmikantamallilla” (kuvio 1). Ensimmäinen relaatio on kunnan ja sosiaalipalvelujen asiakkaan välillä. Kunta laatii yhdessä asiakkaan kanssa yksilöllisen palvelusuunnitelman asiakkaan avun tarpeen mukaiseksi. Tämän lisäksi kunta tekee asiakasta koskevan muutoksenhakukelpoisen hallintopäätöksen.

Toinen relaatio on kunnan ja palveluntuottajan välillä. Kunta on päättänyt kilpailuttaa asumiseen liittyvät sosiaalipalvelut ja solminut palvelusopimuksen tarjouskilpailun voittaneen palveluntuottajan kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että kunta sopinut palveluntuottajan kanssa mihin hintaan se ostaa asumiseen liittyviä sosiaalipalveluja.

Kolmas relaatio on sosiaalipalvelujen asiakkaan ja palveluntuottajan välillä. Uusi lokakuussa 2011 voimaan astunut laki yksityisistä sosiaalipalveluista edellyttää palveluntuottajan vastuuta asiakkaan palvelukokonaisuuden laadusta. Palvelusitoumuksen perusteella palveluntuottaja sitoutuu tuottamaan laadukkaita ja yksilöllisiä sosiaalipalveluja asiakkaalle.

Ongelmaksi nousee ”kolmikantamallissa” se, miten asiakkaan yksilölliset tarpeet otetaan huomioon. Käytäntö on osoittanut, että asiakkaan yksilöllisten tarpeiden huomioiminen palvelusitoumuksessa ei aina vastaa asiakkaan yksilöllistä palvelusuunnitelmaa ja päätöstä sekä kilpailutuksessa solmitun palvelusopimuksen ehtoja.

Lainsäädännöllinen tausta

Vammaisten henkilöiden taloudellisten ja sosiaalis-ten ihmisoikeuksien täysimääräisen toteutumisen varmistamiseksi on saatettu voimaan kansainvälisesti YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus 3.5.2008. Suomi on allekirjoittanut yleissopimuksen jo 30.3.2007, mutta ei ole vielä sitä ratifioinut.

Vammaisten henkilöiden asumiseen liittyvässä kontekstissa erityisen merkittävä on vammaissopimuksen 19. artikla itsenäinen elämä ja osallisuus. Tämä artikla takaa vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen oikeuden elää yhteisössä, jossa heillä on muiden kanssa yhdenvertaiset valinnanmahdollisuudet valita asuinpaikkansa sekä missä ja kenen kanssa he asuvat eikä heitä voida velvoittaa käyttämään tiettyjä asumisjärjestelyjä. Samalla tulee varmistaa asumisen palvelujen ja henkilökohtaisen avun saatavuus vammaisille henkilöille.

Perustuslain 9§:n mukaan asuinpaikan valinnanvapaus ja liikkuminen on määritelty perusoikeuksiksi. Asumisen palveluiden osalta voidaan viitata sosiaaliturvasäännökseen perusoikeutena. Perustuslain 19§:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Nähdäkseni ihmisarvoisen elämän mittarina on enemmän kuin biologisen elämään kuuluva välttämätön huolenpito, johon katsotaan kuuluvan yleensä asunto ja ruoka.

Vammaisen henkilön itsenäinen elämä ei voi olla legitimoitua hylkäämistä omaan asuntoonsa. Siten perustuslain 19§:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on lisäksi turvattava lainsäädännössä jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 6§:n tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja syrjintäkieltoa voidaan tulkita siten, että erityisen haavoittuvassa asemassa olevat ihmiset kuten vammaiset henkilöt tulee asettaa samalle viivalle muiden henkilöiden kanssa asumiseen liittyvien positiivisten erityistoimien avulla.

Vammaisten henkilöiden asumisolojen järjestämisessä vaikuttaa keskeisesti vammaispalvelulaki. Vaikeavammaisten henkilöiden palveluasuminen, mihin kuuluu sekä asunto että päivittäisissä toiminnoissa tarvittava välttämätön apu, on merkittävä laissa säädetty subjektiivinen oikeus. Palveluasuminen on lain kriteerit täyttävälle saajalleen maksuton erityispalvelu, mitä muut eivät tarvitse. Palvelun tulee olla niin järjestetty, että sen avulla turvataan itsenäinen elämä ja asuminen.

Mittarina asumismuodossa ja -tasossa sekä -ympäristössä on oltava yhdenvertaisuus muihin kansalaisiin nähden. Palveluasuminen järjestetään yksilöllisen vamman tai sairauden perusteella ja se poikkeaa kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuuden ja sisällön perusteella muista asumisen palveluista. Vaikeavammaisen palveluasumisen kilpailuttaminen on sen erityispiirteistä ja yksilöllisyydestä johtuen usein mahdotonta. Näin ollen vaikeavammaisen palveluasuminen on syytä jättää täysimittaisen kilpailutuksen ulkopuolella, mihin hankintalaki antaa mahdollisuuden.

Julkisia hankintoja koskeva laki mahdollistaa hankintojen arvosta (kynnysarvo 100 000 €) riippumatta mahdollisuuden käyttää joustavampia menettelytapoja, kuten neuvottelumenettelyä ja suorahankintaa laissa erikseen mainituin edellytyksin. Pääsääntönä yleisesti mielletään kunnan velvoitteena käyttää täysimittaisia hankinnan menettelyjä, kuten avointa menettelyä, jossa kaikki halukkaat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen.

Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö, kuten kunta voi rajata ennakolta niiden ehdokkaiden määrää, jotka kutsutaan tarjousmenettelyyn. Hankintalain 25§:n nojalla neuvottelumenettelyä voidaan käyttää, kun tarjouspyyntöä ei voida laatia niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen. Hankintalain 66§:ssä kuvataan tarkemmin minkälaista erityisosaamista vaativia palveluja voi olla neuvottelumenettelyn piirissä. Lainkohtaa voidaan tulkita sen perustelut (HE 50/2006) huomioiden siten, että kyse voi olla palveluhankinnasta, jossa palvelujen tulee joustaa niiden käyttäjien tarpeiden mukaan, kuten erityisryhmien palveluasumiseen liittyvät palvelut.

Hankintalain 67§:n nojalla suorahankintaa voi käyttää muun muassa silloin, kun yksittäisissä tapauksissa sosiaali- ja terveyspalvelujen tarjouskilpailun järjestäminen, neuvottelumenettelyn käyttö tai palveluntarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi. Lain esitöiden mukaan (HE 50/2006) säännöksellä tarkoitetaan pitkäaikaisen asiakassuhteen jatkamista tilanteessa, jossa aiempi sopimuskausi päättyy ja palvelut kilpailutetaan uudestaan.

Mikäli kunta kilpailuttaa vaikeavammaisten henkilöiden palveluasumisen ja kilpailutus koskee sekä uusia että vanhoja palveluasumispäätöksen aiemmin saaneita asiakkaita, niin jo yleinen hallinto-oikeudellinen luottamuksensuojaperiaate huomioon ottaen on perusteltua järjestää vanhojen asiakkaiden palveluasuminen suorahankintana samassa asumisyksikössä.

Ongelmaksi on noussut vammaisten asumiseen liittyvissä kilpailutuksissa se, ettei samalla huomioida riittävästi sosiaalipalvelujen erityislainsäädännön vaatimuksia.

Hankintalaki on prosessilaki, joka sääntelee hyvin tarkasti julkisen hankinnan menettelyä ja prosessin eri vaiheita. Ongelmaksi on noussut vammaisten asumiseen liittyvissä kilpailutuksissa se, ettei samalla huomioida riittävästi sosiaalipalvelujen erityislainsäädännön vaatimuksia. Hankintalaki ei määrittele sosiaalipalvelujen asiakkaan oikeusturvakeinoja, vaan oikeusturvakeinoja voivat käyttää virheellisen hankintaprosessin seurauksena muut sosiaalipalvelujen tarjoajat.

Tämän vuoksi on tärkeää vaikuttaa vammaisten henkilöiden asumisen hankinnan valmistelussa siihen, että tarjouspyynnössä otetaan huomioon erityislainsäädännön aineellisen sisällön määrittelyt ja vastaavuus suhteessa asumisen hankintaan. Tässä vaiheessa on mahdollista sisällyttää tarjouspyynnön arviointikriteereihin sosiaalipalvelun asiakaspalautemahdollisuus tai asettaa jopa sanktioita, mikäli palveluntuottajan palveluista tulee usein negatiivisia asiakaspalautteita sopimuskauden aikana. Myös itse hankintasopimukseen voidaan sisällyttää vastaavia bonus- tai sanktiojärjestelmiä palveluntuottajalle.

Kuviosta 2 selviää hyvin pääpiirteisesti jokaiseen hankinnan päävaiheeseen liittyvä lainsäädännöllinen viitekehys, minkä puitteissa voidaan kilpailutuksessa toimia.

Hankintasykli ja siihen liittyvät oikeuslähteet

Kuvio 2. Hankintasykli ja siihen liittyvät oikeuslähteet.

Käytännön ongelmakohtia vammaisten henkilöiden asumisen kilpailutuksessa

STKL:n julkaisemasta Sosiaalibarometrista (2011, 19) käy ilmi, että sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa ei nykyään käytetä riittävästi hankintalain tarjoamia mahdollisuuksia asiakkaiden perusoikeuksia toteuttavasti. Samalla palvelujen käyttäjien palvelukokonaisuudet ovat muuttuneet erillisiksi suoritteiksi ja palveluhankinnoissa on tarjouksen valinnassa käytetty halvinta hintaa kokonaistaloudellisuuden kustannuksella. Vammaisjärjestöjen tietoon on tullut vaikeavammaisten palveluasumisen hankintoja, joissa valintakriteeriksi julkiselle hankinnalle on asetettu juuri halvin hinta eikä kokonaistaloudellista edullisuutta, missä voidaan kiinnittää huomiota myös hankittavan sosiaalipalvelun laatutekijöihin.

Toisinaan sosiaalipalveluiden kilpailutus on johtanut siihen, että kunnan esittämässä tarjouspyynnössä on otettu huomioon seikkoja, joita ei pidä huomioida erityislainsäädännön perusteella. Tämä on johtanut välillisten asiakasmaksujen siirtymiseen vaikeavammaisille palveluasumiseen oikeutetuille henkilöille. Erään suuren kaupungin vaikeavammaisten palveluasumista koskevassa tarjouspyynnössä oli määritelty ateriamaksu siten, että se sisälsi elintarvikkeiden lisäksi henkilöstökustannukset.

Asiakasmaksulain mukaan aterioiden valmistus kuuluu palveluasumisen erityispalveluihin, joista ei voida periä asiakasmaksua. Näin ollen hinnoitteluperusteiden ja laintulkinnan on oltava yhdenmukainen julkisissa hankinnoissa.

Sosiaalipalvelujen asiakkaiden yksilöllisiin avun tarpeisiin tulee vastata asumisessa. Vammaisjärjestöjen kokemus kuitenkin on se, että asumisen sosiaalipalvelujen kilpailuttamisen kohteena on varsin usein monenlaiset vammaryhmät, päihdeongelmaiset ja mielenterveyskuntoutujat ja joskus myös vanhukset. Tämä tarkoittaa sitä, että yksilölliset asumisen ja siinä tarvittavan tuen ratkaisut eivät johda vammaisen henkilön yksilölliseen asumisen ratkaisuihin jo sen vuoksi, että eri ryhmillä on erilaisia palvelutarpeita.

Käytännön ongelmia on esiintynyt myös asumisyksikön sijainnin ja tilojen soveltuvuuden osalta. Eräs asumisyksikkö sijaitsi miltei 70 kilometrin päässä kaupungista ja oli tiloiltaan esimerkiksi pyörätuolia käyttävän henkilön kannalta esteellinen. Asumisyksikköön muuttavan henkilön kannalta nousee esiin kysymykset siitä, miten sukulais- ja ystävyyssuhteet toimivat asumisyksikön syrjäisen sijainnin takia ja onko alueella lainkaan lähipalveluita. Tarjouskilpailun lopputulokseen oli nähtävästi vaikuttanut valintaperusteeksi esitetty halvin hinta.

Asumisen laatutekijöihin kuuluu riittävän tilava asunto, johon mahtuu tarvittaessa vammaisen henkilön apuvälineet ja henkilökohtainen avustaja työskentelemään. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) suosittelee palveluasunnon optimaaliseksi pinta-alaksi vähintään 35-40 m2 (ARA 15.8.2011, 13). Vammaisjärjestöjen tiedossa on tapauksia, joissa vaikeavammaisten henkilöiden asuntojen koko on ollut selvästi alle suositusten.

ARA:n Palveluasumisen opas (23.8.2011, 5-7) kuvaa asumisen palveluihin liittyviä käsitteitä erityisryhmien kannalta varsin seikkaperäisesti erittelemällä 7 asumisen käsitettä, joiden sisältö myös vaihtelee eri ryhmiä tarkasteltaessa. Ongelmaksi erityisryhmien asumisen sosiaalipalvelujen järjestämisessä kilpailutuksen keinoin nousee käytettävät käsitteet, koska lainsäädännössä on määritelty kunnan järjestämisvastuun perusteet sekä velvoittavuus eri tavoin ja eri lainsäädännön perusteella.

Sosiaalipalvelujen asiakkaan kannalta on merkittävää se, minkä lain nojalla hänelle päätös tehdään asumiseen liittyvistä palveluista.

Vammaispalvelulain 8§:n mukaan määritelty palveluasuminen on sisällöllisesti aivan muuta kuin sosiaalihuoltolain 22§:ssä määritellyt asumispalvelut. Sosiaalipalvelujen asiakkaan kannalta on merkittävää se, minkä lain nojalla hänelle päätös tehdään asumiseen liittyvistä palveluista.

Tulevaisuuden visiot ja poliittiset arvot

Vammaispolitiikka on luonteeltaan hyvin arvosidonnainen. Sen tulisi olla myös läpileikkaavaa kaikki hallinnonalat kattavaa politiikkaa. Hankintamenettely vammaisten henkilöiden asumisen järjestämisessä on varsin jäykkä. Koska kunta voi järjestää sosiaalipalvelut parhaaksi katsomallaan tavalla, ei ole mitään estettä sille, etteikö vaikeavammaisen henkilön avun tarpeeseen voitaisi vastata palveluasumisen hankintojen sijaan henkilökohtaisen avun työnantajamallilla tai palvelusetelillä.

Molempien järjestämistapojen käytössä on toki kiinnitettävä huomiota asiakkaan omaan mielipiteeseen ja ohjattava tarvittaessa asiakasta. Vammaispalvelulain mukaisessa palveluasumisessa ja henkilökohtaisessa avussa on kyse vaikeavammaisen henkilön välttämättömästä avustamisesta jokapäiväisissä toiminnoissa.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman (22.6.2011) mukaan hallituksen tavoitteena on edistää laadukkaita ja vaikuttavia sosiaali- ja terveyspalveluja maassamme. Kuntien järjestämisvastuulla olevat palvelut tuotetaan mm. asiakaslähtöisesti ja laadukkaasti. Erityistä mielenkiintoa herättää kohta, jossa esitetään selvitystä hankintalain soveltamisesta nykyistä rajatuimmin sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse erityisen haavoittuvista asiakasryhmistä, kuten esimerkiksi vammaisista ja heidän tarvitsemansa pitkäaikaisista palveluista. Vaikeavammaisen palveluasuminen on pääsääntöisesti pitkäaikaista ja pysyvää. Sen järjestämistä on seurattava tarkasti oheisen hallitusohjelmakohdan valossa.

Lähteet

ARA 23.8.2011. Palveluasumisen opas.

ARA 15.8.2011. Suunnitteluopas - Keskeisiä tavoitteita valtion tukemien asuntojen suunnitteluun.

HE 50/2006. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista.

HILMA: julkiset hankinnat.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma, 22.6.2011.

Sosiaalibarometri 2011 - ajankohtainen arvio palveluista, palvelujärjestelmän muutoksesta ja kansalaisten hyvinvoinnista, kirjoittaneet Anne Perälahti, Pia Londén, Aki Siltaniemi, Riitta Särkelä, Juha Peltosalmi, Anne Eronen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto.

Kommentit

Lisää uusi kommentti

CAPTCHA
Tällä kysymyksellä varmennetaan lähettäjän olevan ihminen ja vähennetään roskapostia.
12 + 7 =
Ratkaise tämä matematiikan kysymys ja anna vastaus. Esim. 1+3 = 4.