Keskusteleva hyvinvointipolitiikka – realistinen utopia?

Hyvinvointipolitiikan perimmäinen tarkoitus ja tavoite on ihmisten hyvä elämä. Kyseessä on politiikan ala, jonka keskiössä on sosiaali- ja terveyspolitiikka, mutta erittäin tärkeitä ovat myös koulutus-, työllisyys-, asunto-, kulttuuri-, elinkeino- ja ympäristöpolitiikat. Hyvinvointipolitiikan kenttä on laaja ja siihen liittyykin iso määrä kysymyksiä, joihin ei ole olemassa yksiselitteisiä vastauksia. Voidaan kysyä, mitä ylipäätään on hyvinvointi ja hyvä elämä? Millä keinoilla nämä saavutetaan? Kenellä on vastuu hyvinvointipolitiikan toteuttamisesta? Edellisiä vielä hankalampi kysymys on, ketkä kuuluvat hyvinvointipolitiikan piiriin ja ketkä rajataan sen ulkopuolelle. Laurinkari ja Pättiniemi (2011) muistuttavat, että vastaukset edellä esitettyihin kysymyksiin ovat vahvasti poliittisia, ja niitä ohjaavat yhteiskunnan arvot, ideologiat sekä poliittiset kompromissit ja laskelmoinnit. 

Ihanne keskustelevasta demokratiasta

Nykyisin keskustelevan demokratian ihannetta voidaan pitää valtavirtana demokratiateorioissa. Kuitenkin, kuten Ercan ja Dryzek (2015) korostavat, olemme vielä kaukana sellaisista demokratioista, jotka toteuttavat keskustelevan demokratian ihannetta käytännön tasolla. Käsitteenä ”keskusteleva demokratia” on suomennos englanninkielisestä ”deliberative democracy”-termistä. Tutkijapiireissä käsite ”deliberatiivinen demokratia”, on vielä yleisessä käytössä, mutta voi olettaa, että Kotimaisten kielten keskuksen suosituksen myötä ”keskusteleva demokratia” tulee yleistymään. Käytämme tässä artikkelissa rinnakkain sekä termejä keskusteleva että deliberatiivinen. Käytämme deliberatiivinen termiä silloin, kun viittaamme keskustelevan demokratian vuorovaikutukseen.

Keskustelevan demokratian perimmäinen tavoite on tuottaa toimintamalleja, joiden varassa äänestyskeskeinen demokratia vähitellen etenee keskustelevampaan suuntaan (ks. Chambers 2003). Keskusteleva demokratia ja deliberaatio on määritelty monella tavalla, mutta tässä artikkelissa nojaudumme vähimmäiskriteereihin, jotka ovat peräisin Blacksherin ym. (2012) tutkimuksesta. Deliberaation onnistumisen kannalta on erittäin keskeistä, että osallistujat saavat tasapuolista tietoa keskustelun kohteena olevasta asiakysymyksestä. Toiseksi, on erittäin tärkeätä, että asiaa käsitellään mahdollisimman monipuolisesti ja jokaiselle osallistujalle annetaan yhdenvertainen mahdollisuus ilmaista omat näkökulmansa ja tulla kuulluksi. Kolmanneksi, deliberaatiossa mahdollistetaan osallistujien vapaa, eri näkökulmia korostava ja aidosti asioita puntaroiva keskustelu. Jotta tähän päästään tarvitaan omien argumenttien perusteluja ja toisten argumenttien kunnioittamista sekä valmiutta muuttaa omia näkemyksiään, jos esiin nousee omia argumentteja parempia argumentteja (ks. Steiner 2012).

Keskusteleva demokratia ei ole kuitenkaan pelkkää puhetta, tavoitteena on vaikuttaa poliittiseen ja hallinnolliseen päätöksentekoon. Viime aikoina tutkimuskirjallisuudessa onkin korostettu edellä esitettyjen proseduraalisten tekijöiden lisäksi myös kontekstuaalisten tekijöiden merkitystä. Esimerkiksi Johnson (2015) sanoo, että vaikka deliberaatioon osallistuminen on usein voimaannuttava kokemus, voi voimaantumisen kokemus jäädä vähäiseksi, jos menetelmän poliittinen vaikuttavuus on huonoa. Vaikka siis onnistuttaisiin luomaan toimintaympäristö, jossa keskustelevan demokratian keskeiset kriteerit toteutuvat, voivat poliittis-hallinnollisen järjestelmän taustatekijät – kuten vahvat hierarkiat tai taloudelliset ja strategiset intressit – estää aidon vaikuttavuuden.  

Keskustelevaa demokratiaa on mahdollista toteuttaa sekä makro- että mikrotasoilla. Makrotasoinen keskustelevan demokratian muoto korostaa systeemistä lähestymistapaa (Mansbridge ym. 2012). Siinä tarkastellaan deliberaation toteutumista kompleksisessa yhteiskunnassa, jossa ei ole olemassa yhtä yhtenäistä julkista tilaa. Palaamme tähän systeemiseen näkökulmaan artikkelimme lopussa, kun visioimme, millaista voisi olla keskusteleva hyvinvointipolitiikka. Toisaalta keskusteleva demokratia voidaan ymmärtää myös sateenvarjotermiksi, jonka alle asettuu erilaisia mikrotason sovelluksia (Nabatchi 2010). Mikrotason sovellusten ajatuksena on, että vaikka keskustelevan demokratian ihanteen toteutuminen koko yhteiskunnan tasolla on haasteellista, voidaan siihen pyrkiä näiden pienoisyhteiskuntien kautta. Esittelemme tässä artikkelissa yhden mikrotasoisen mallin, eli kansalaisraadin.

Kansalaisraadeilla teoriasta käytäntöön

Suomessa on viime vuosien aikana toteutettu lukuisia kansalaisraateja. Niiden myönteistä kehityskulkua kuvaa se, että keväällä 2015 kansalaisraadit (nimellä kuntalaisraadit) lisättiin uusina ja entistä vuorovaikutteisempina osallistumiskeinoina uuteen kuntalakiin. Toteutetuissa kansalaisraadeissa on pyritty kokoamaan kohdeväestö pienoiskoossa. Esimerkiksi Pirkka14 -valmiusharjoituksen yhteydessä toteutettu kansalaisraati pyrittiin koostamaan siten, että se olisi mahdollisimman edustava suhteessa Pirkanmaan maakuntaan. Vastaavasti maahanmuuttajien kansalaisraati koostui monipuolisesti Vaasan maahanmuuttajaväestöstä. Artikkelin alussa olevassa kuvassa on Pirkka14-kansalaisraadin osallistujia keskustelemassa pienryhmässä.

Olemme todenneet hyvän deliberaation mahdollistavaksi kooksi noin 16–24 henkilöä. Kansalaisraadeissa osallistujat ovat saaneet käyttöönsä oleellista ja ajankohtaista tietoa, yleensä eri alojen ammattilaisia tenttaamalla. Keskeisiä toimijoita kansalaisraadeissa ovat olleet myös fasilitaattorit eli keskustelujen ohjaajat. Heidän tehtävänään on ollut suojaisan tilan luominen keskusteluille, kuitenkaan vaikuttamatta itse keskustelujen sisältöön. Usein kansalaisraadeissa käsiteltävät asiat ovat myös olleet niin haastavia, että niiden käsittelyyn on tarvittu runsaasti aikaa. Teemoina Suomessa järjestetyissä kansalaisraadeissa on ollut esimerkiksi ikäihmisten hyvä elämä ja asuminen, kyberturvallisuus, tuulivoimarakentaminen ja omaishoitajuus. Toteuttamamme kansalaisraadit ovat kestäneet keskimäärin 3-4 päivää.

Läsnäolon politiikkaa

Keskustelevan demokratian merkitys marginaaliin jäävien ryhmien näkökulmasta voidaan tulkita merkittäväksi. Keskeisin perustelu tälle tulkinnalle löytyy Phillipsin (1995) määrittelemästä läsnäolon politiikasta. Taustalla on ajatus siitä, että marginaaliin jääneitä ihmisryhmiä – kuten vammaisia henkilöitä tai maahanmuuttajia – edustavat parhaiten he itse. Vain näin heidän äänensä ja kokemuksensa saadaan aidosti esille poliittisilla areenoilla. Olemalla läsnä he voivat vaikuttaa paremmin ja tulevat samalla enemmistöryhmien tunnustamiksi (Clifford 2012). Edustajina ovat tällöin ”oikeat henkilöt” eli ne, joita asiat koskevat ja jotka tietävät oman kokemuksensa kautta, miten asiat ovat (Raisio ym. 2014).

Läsnäolon politiikasta on hyvänä esimerkkinä vammaisten henkilöiden kansalaisraati, joka järjestettiin valtakunnallisen Kaste-vammaispalveluhankkeen Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan osahankkeen yhteydessä vuonna 2011. Kansalaisraati kokoontui kolmeksi päiväksi  keskustelemaan vammaisten henkilöiden mahdollisuudesta osallistua omaan elämäänsä liittyviin asioihin Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan maakunnissa. Kansalaisraati koostui markkinoinnin kautta vapaaehtoisiksi ilmoittautuneista ja lopulta ositetun satunnaisotannan kautta valituista yhdeksästä henkilöstä. Raadissa olivat edustettuina melko kattavasti eri vammaisryhmät ja molemmat sukupuolet. Päivien aikana käytettiin sekä suomenkieltä että viittomakieltä. Apuna tilaisuuksissa oli kaksi henkilökohtaista avustajaa, muutamia ryhmäavustajia, kaksi viittomakielentulkkia ja terveydenhuollon ammattilainen.

Tutkimusanalyysissä korostui, että osallistuminen raatiin oli jokaisen raatilaisen mielestä positiivinen kokemus. Raadissa hyvää oli se, että keskustelua johdettiin ja kaikille, myös hiljaisille ihmisille, annettiin puheenvuoro. Analyysissa näkyi myös merkkejä siitä, että osallistujien ymmärrys erilaisten vammaisten henkilöiden kohtaamista arjen hankaluuksista laajeni. Lisäksi tunne siitä, ettei ole vaikeuksien kanssa yksin, näytti lisänneen raatilaisten välistä yhteenkuuluvuuden tunnetta. Vaikka kansalaisraadin julkilausuma eteni virallisia vaikuttamisväyliä pitkin – esimerkiksi valtuustoaloitteiden muodossa – voidaan kansalaisraadin vaikuttavuus nähdä myös laajemmin:

”Ehkä kuitenkin merkittävin vaikutus raadin järjestämisestä on ollut raatiin osallistuneille henkilöille. Osallistujat saivat muutaman päivän ajan tarkastella asioita eri tavalla vammaisten henkilöiden näkökulmasta. Päivien aikana syntyi yhteinen ymmärrys vammaisen henkilön elämästä, esteistä, rajoitteista, onnistumisista ja mahdollisuuksista. Lisäksi myös muilla tavoilla raatiin osallistuneiden henkilöiden näkökulma ja ymmärrys vammaisuudesta laajeni. Panelistit saivat kuulla vammaisille henkilöille tärkeistä asioista, ja raadin järjestelyihin osallistuneet henkilöt näkivät ja kokivat yksityiskohtaisesti muutaman päivän ajan, millaisia esteitä yhteiskuntamme asettaa.” (Valkama & Raisio 2013.)

Visiomme keskustelevasta hyvinvointipolitiikasta

Keskustelevan demokratian toimintamallien toteutuksesta saatuihin kokemuksiin nojaten esitämme seuraavankaltaisen vision, jota kutsumme realistiseksi utopiaksi. Tällä viittaamme Ackermanin ja Fishkinin (2004) tavoin siihen, että meille keskusteleva hyvinvointipolitiikka ei ole pelkkä utopistinen toiveuni, vaan todellinen mahdollisuus rakentaa laadukkaaseen vuorovaikutukseen ja aitoon kumppanuuteen pohjautuvaa hyvinvoivaa yhteiskuntaa. Kyseessä on transformatiivinen eli uudistushenkinen projekti, joka haastaa olemassa olevat tavat toimia (ks. Ercan & Dryzek 2015). Osallisuuden kanavien moninaisuutta kuvataksemme, olemme tiivistäneet keskeiset teesimme twiiteiksi.

#KaikkiMukaan

Keskustelevassa hyvinvointipolitiikassa hyvinvointi määritellään ja rakennetaan yhdessä. Suomessa on totuttu siihen, että tyypillisesti hyvinvointipolitiikasta vastaa julkinen valta eli valtio ja kunnat. Keskusteleva hyvinvointipolitiikka ei kuitenkaan syrji ketään, sillä malli korostaa erilaisten näkökulmien arvoa keskeisenä hyvinvointipolitiikan muotoilijana. Keskustelevaa hyvinvointipolitiikkaa ovat tekemässä kaikki neljä sektoria: markkinat, julkiset toimijat, järjestöt sekä yksilöt, kotitaloudet ja spontaanit ihmisten väliset yhteenliittymät.  

#MinästäMe

Keskusteleva hyvinvointipolitiikka painottaa, että osallistumisympäristön tulee olla turvallinen. Tällaisessa ympäristössä keskustelukulttuuriin ei kuulu uhkailu, pelottelu tai pakottaminen. Näiden sijaan keskustelu on sellaista, jossa kaikki saavat äänensä kuuluviin ja ihmisten taustan sijaan argumentin paremmuudesta tulee keskeinen vaikuttamisen väline. Tavoitteena on rakentaa yhteistä ymmärrystä. Ihanteellisesti minä-fokusoitunut keskustelu saa uuden sävyn, kun ryhdytään puhumaan meistä. Kun alamme ymmärtää paremmin toisiamme ja toistemme elämää, alamme samalla puhua minun hyväni sijaan meidän yhteisestä hyvästämme. Tällaisella toimintakulttuurin muutoksella on kauaskantoisia vaikutuksia. Vaikutukset näkyvät esimerkiksi hyvinvoinnin oikeudenmukaisempana jakautumisena ja hyvinvointipolitiikan laajempana hyväksyttävyytenä ja jopa kansalaisyhteiskunnan voimaantumisena ja solidaarisuuden kasvuna. Palaten kuvioon 1 ja sen kauimmaiseen oikeaan laitaan, näkyisi tämä ”minästä me” -keskustelukäänne myös siinä, että alkaisimme nähdä omaa nenänpäätämme pidemmälle. Käsityksemme ”meistä” laajentuisi tällöin ottamaan paremmin huomioon myös tulevien sukupolvien sekä luonnon intressit.

#PuhettaJaTekoja

Keskusteleva hyvinvointipolitiikka ei ole pelkkää puhetta, se on myös tekoja. Osallistuminen hyvinvointipolitiikan sisällön määrittelyyn ei saa olla vain illuusiota, vaan todellista vaikuttamista. Jos esimerkiksi käytetään kansalaisraatien kaltaisia toimintamalleja, tulee jo etukäteen miettiä, kuinka niiden vaikuttavuus varmistetaan. Myös vaikuttavuuden seuranta on tärkeää. Vammaisten henkilöiden kansalaisraadissa toimittiin esimerkiksi siten, että raatilaiset kutsuttiin vuosi kansalaisraadin toteuttamisen jälkeen tapaamiseen, jossa heille kerrottiin, millaisia vaikutuksia heidän työskentelyllään oli ollut siihen mennessä. Keskustelevien osallistumismenetelmien käyttöönotto edellyttää erityisesti julkishallinnolta pohdintaa, jossa määritellään millainen rooli kyseisillä menetelmillä on päätöksenteossa. Fung (2015) on äskettäin painottanut sitä, että osallistavien menetelmien vaikuttavuuden suhteellisen heikosta tasosta ei voi syyttää itse osallistumismenetelmiä. Kyse on hänen mukaansa pikemminkin siitä, että menetelmien tarkoitus ja voimaannuttava osallisuus eivät ole vielä ylittäneet päättäjien poliittisen mielikuvituksen horisonttia.

#EnemmänKuinOsiensaSumma

Lopuksi on syytä huomioida se, että keskusteleva hyvinvointipolitiikka on systeeminen ilmiö, joka näkyy yhteiskunnan eri tasoilla; työpaikoilla, kunnissa, maakunnissa ja valtionhallinnossa. Tavoitteena on, että deliberaatiosta tulisi keskeinen yhteiskunnallinen arvo. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että keskustelevan demokratian ihanteita tavoiteltaisiin esimerkiksi kuntalaiskuulemisissa, kansalaisraadeissa, päättäjien huippukokouksissa sekä lehtien palstoilla ja nettikeskusteluissa. Mainittujen keskustelufoorumien deliberatiivisuuden taso vaihtelisi merkittävästi, mutta yhdessä ne saisivat aikaan enemmän kuin osiensa summan. Suomeen muodostuisi vähitellen aidosti keskusteleva ja osallisuutta kunnioittava hyvinvointipolitiikka. Ero tämän hetkiseen yhteiskunnalliseen keskustelu- ja osallistumiskulttuuriin olisi merkittävä.

Pirkko Vartiainen, professori
Harri Raisio, dosentti, tutkijatohtori
Sosiaali- ja terveyshallintotiede, Vaasan yliopisto

Artikkeli on julkaistu alunperin Suuntaaja-verkkojulkaisussa 3/15.

Lähteet ja lisätietoja

Ackerman, B. & Fishkin J.S. (2004). Deliberation Day. New Haven, CT: Yale University Press.

Blacksher, E., Diebel, A., Forest, P.G., Goold, S.D. & Abelson, J. (2012). What Is Public Deliberation? Hastings Center Report 42(2), 14–17.

Carson, L. (2012) Whoops, we forgot to ask residents what cities should be like! Governing City Futures symposium, Institute for Culture and Society, University of Western Sydney, 16 August.

Chambers, S. (2003). Deliberative Democratic Theory. Annual Review of Political Science 6 (1), 307–326.

Clifford, S. (2012). Making Disability Public in Deliberative Democracy. Contemporary Political Theory 11 (2), 211–228.

Deliberatiivisen demokratian instituutin verkkosivut

Ercan, S.A. & Dryzek, J.S. (2015). The reach of deliberative democracy. Policy Studies 36(3), 241–248.

Fung, A. (2015). Putting the Public Back into Governance: The Challenges of Citizen Participation and Its Future. Public Administration Review 75(4), 513–522.

Johnson, G.F. (2015). Democratic Illusion: Deliberative Democracy in Canadian Public Policy. Toronto: University of Toronto Press.

Lammintakainen, J. & Rissanen, S. (2011). Politiikka ja strategia sosiaali- ja terveysjohtamisessa. Teoksessa Sosiaali- ja terveysjohtaminen, toim. S. Rissanen & J. Lammintakanen. Helsinki: WSOYpro, 39–58.

Laurinkari, J. & Pättiniemi, P. (2011). Valtio vetäytyy hyvinvointipolitiikan toteuttamisesta – mitä tilalle? Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry:n julkaisuja.

Mansbridge J., Bohman, J., Chambers, S., Christiano, T., Fung, A., Parkinson, J., & Warren, M.E. (2012). A systemic approach to deliberative democracy. Teoksessa Deliberative systems, toim. J. Parkinson & J. Mansbridge. New York, NY: Cambridge University Press, s. 1–26.

Nabatchi, T. (2010). Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration. The American Review of Public Administration 40(4), 376–399.

Phillips, A. (1995). Politics of Presence. Oxford: Clarendon Press.

Pirkka-14 kansalaisraadin verkkosivusto

Raisio H., Valkama K. & Peltola E. (2014). Disability and Deliberative Democracy: Towards Involving the Whole Human Spectrum in Public Deliberation. Scandinavian Journal of Disability Research 16(1), 77–97.

Raisio, H. & Carson, L. (2014). Deliberation within Sectors: Making the Case for Sector Mini-publics. International Review of Social Research 4 (1), 75–92.

Setlementtiliiton kansalaisraatiopas

Steiner, J. (2012). Learning to deliberate. Teoksessa Citizens’ voices: Experiments in democratic renewal and reform, toim. G.M. Carney & C. Harris. Galway, Ireland: ICSG, 3–7.

Suomen Kuntaliiton julkaisema opas kansalaisraatien toteuttamiseen

Valkama K. & Raisio H. (2013). Kansalaisraati – Deliberatiivinen demokratia rakenteellisen sosiaalityön työmuotona Teoksessa Asiakkaat toimijoina sosiaalityössä, toim. M. Laitinen & A. Niskala. Tampere: Vastapaino, 87–112.

Vammaisten henkilöiden kansalaisraadin loppuraportti