Tarkastelussa pohjoismaiset vammaisten palvelut

Pohjoismaissa yhdenvertaisia mahdollisuuksia arvostetaan ja vammaisten laitosasumista on purettu. Maiden välillä on silti eroja vammaisille tarkoitettujen palvelujen järjestämisessä.

Kaikki Pohjoismaat ovat nyt ratifioineet vammaisten oikeuksista tehdyn yleissopimuksen. Vammaisyleissopimus heijastuu kaikkien Pohjoismaiden vammaispolitiikkaan ja myös vammaisille tarkoitettujen palveluiden toteuttamiseen. Yhdenvertaisuuden, osallisuuden, itsemääräämisoikeuden ja esteettömyyden periaatteita on lakimuutosten ja strategioiden avulla edistetty kaikissa maissa. Tähän tarkasteluun olen nostanut vammaisten avustamisen ja päivittäisen tuen Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa.

Pohjolaa voi monella tapaa pitää alueena esimerkillisenä vaikkapa siksi, että vammaisyleissopimuksen ratifiointi on kytketty kansallisen lainsäädännön muuttamiseen. Pohjoismaiselle hyvinvointimallille tunnuksenomaista on ollut yhdenvertaisten mahdollisuuksien periaate. Vammaisten palveluja on järjestetty pääasiassa osana sosiaali- ja terveyshuollon palveluja, eikä asiakkaalta ole peritty palveluista maksua. Vammaisyleissopimuksen myötä vammaisasioissa on siirrytty kohti sektorivastuuta. Tällä tarkoitetaan, että kaikilla yhteiskunnan sektoreilla on vastuu suunnitella toimintojaan kaikille – mukaan lukien vammaisille henkilöille – sopiviksi.

Myös osallisuuden varmistamiseen päätöksentekotasolla on kaikissa Pohjoismaissa kehitetty rakenteita, joita voi verrata Valtakunnalliseen vammaisneuvostoon (VANE) Suomessa (Nordens välfärdscenter 2016). Vammaisyleissopimus on yksi työväline, joka velvoittaa kaikkia viranomaisia lisäämään tietoisuutta vammaisten oikeuksista ja toimimaan omassa työssään niin, että kaikille sopivaa suunnittelua, esteettömyyttä ja yhdenvertaisia mahdollisuuksia edistetään.

Vammaisyleissopimus on yksi työväline, joka velvoittaa kaikkia viranomaisia lisäämään tietoisuutta vammaisten oikeuksista.

Laitosasumisen purkamisen ja lakkauttamisen myötä myös keskustelu vammaisille tarkoitettujen asumispalvelujen laadusta ja niitä tarjoavien yksiköiden koosta on ollut jatkuva keskustelunaihe. Tiedetään, että suuret yksiköt luovat laitosmaisia käytäntöjä. Pienissä yksiköissä korostuu tarve omavalvontaan ja laadun varmistamiseen.

Ruotsi – sektorivastuuta ja erityispalvelua

Ruotsi on 4.12.2008 ratifioinut vammaisyleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan. Ruotsissa valtio, kunnat ja maakäräjät vastaavat yhdessä siitä, että yksilöllinen tuki varmistaa hyvän terveyden sekä taloudellisen ja sosiaalisen turvallisuuden henkilölle, jolla on toimintarajoite.

LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS 1993:387) on laki, jonka nojalla Ruotsissa järjestetään vammaisille tarkoitettuja erityispalveluja. Lain tarkoituksena on taata laajasti ja pitkäaikaisesti toimintarajoitteisille henkilöille hyvät elinehdot, jokapäiväisessä elämässä tarvittava apu sekä mahdollisuus vaikuttaa siihen, mitä tukea ja palveluja ihmiset saavat.

Lisäksi useammassa laissa on säädetty vammaisuuden perusteella myönnettävistä korvauksista, kuten avustajakorvaus (Socialförsäkringsbalken 2010:110) tai asunnon muutostyökorvaus (Lag om bostadsanpassningsbidrag, 1992). Myös liikkumisen tuesta on säädetty omissa laeissaan (Lag om färdtjänst,1997, Lag om riksfärdtjänst,1997). Huomionarvoista on, että kokonaiskustannuksiltaan suuret panostukset, kuten avustajakorvaus ja vaikkapa autonhankinta-avustus, maksetaan valtion rahoittamana Vakuutuskassasta. Asunnon muutostyöt järjestetään rakennuspuolen rahoittamana ja kuljetuspalvelujen järjestämisessä vastuu on pitkälti liikennesuunnittelupuolella.

LSS:n nojalla järjestetään kymmentä erityistä tukipalvelua, joita ihmiset voivat tarvita sen lisäksi, mitä muun lainsäädännön perusteella on mahdollista saada. Palvelujen järjestämisestä vastaavat pääasiassa kunnat. LSS täydentää muita lakeja eikä se rajaa niitä oikeuksia, joita jonkin toisen lain nojalla on.

Ruotsissa laitosasumisen alasajo alkoi 1960-luvulla, kun alettiin kehittää pienempiä ja kodinomaisempia asumismuotoja. 1970-luvulla asumispalveluita käynnistettiin ja koti- ja apuvälinepalvelua kehitettiin, jotta vaikeavammaisten ihmisten mahdollisuudet asua omassa kodissaan tai mahdollisimman itsenäisesti paranisivat (Socialstyrelsen 2007). Lopullinen sykäys laitosasumisen lakkauttamiselle tuli vammaislainsäädännön uudistamisen myötä (mm. LSS 1993).

Ruotsissa laitosasumisen alasajo alkoi 1960-luvulla, kun alettiin kehittää pienempiä ja kodinomaisempia asumismuotoja.

Vahva henkilökohtainen avustaja -järjestelmä

Ruotsissa on Pohjoismaista pisimmälle viety henkilökohtainen avustaja -järjestelmä, jos verrataan myönnettävän avun tuntimäärää henkilöillä, jotka tarvitsevat päivittäisissä toimissa avustamista. Edellytyksenä henkilökohtaisen avun saamiselle on, että henkilö vammansa vuoksi tarvitsee perustarpeissaan avustamista. Tämä käsittää peseytymisessä ja pukeutumisessa avustamisen, syömisessä avustamisen sekä kommunikoinnissa avustamisen tai muun avun, joka edellyttää henkilön toimintarajoitteen perusteellista tuntemista.

Jos henkilö tarvitsee keskimäärin enemmän kuin 20 viikkotuntia avustamista perustarpeissa, hän voi olla oikeutettu avustajatunteihin myös muussa jokapäiväisessä elämässä.

Avuntarpeen ylittäessä 20 viikkotuntia on henkilöllä oikeus avustajakorvaukseen Vakuutuskassan maksamana. Vakuutuskassan maksama avustajakorvaus sisältyy sosiaalivakuutuskaaren etuuksiin, joita maksetaan vammaisuuden perusteella. Mikäli avuntarve on pienempi kuin 20 viikkotuntia, voi henkilö hakea avustajaa kotikunnaltaan LSS:n nojalla.

Avustajapalvelun käyttäjä päättää Ruotsissa itse avun järjestämistavasta. Vaihtoehtoja on kolme: toimia itse työnantajana, hankkia palvelu yritykseltä tai yhteisöltä tai hankkia palvelu kunnalta. On myös mahdollista käyttää eri vaihtoehtojen yhdistelmää.

Avustajapalvelun käyttäjä päättää Ruotsissa itse avun järjestämistavasta.

Henkilökohtaista avustajaa ei myönnetä yli 65-vuotiaalle. Jos henkilölle on myönnetty henkilökohtainen avustajapalvelu ennen kuin hän on täyttänyt 65 vuotta, avustajapalvelu jatkuu hänen täytettyään 65 vuotta. Jos palvelujen tarve lisääntyy henkilön täytettyä 65 vuotta, palvelujen tarve määritellään sosiaalipalvelulain perusteella.

Maaliskuussa 2016 Vakuutuskassan avustajakorvausta saavia oli 16 062 henkilöä. Näillä henkilöillä oli keskimäärin 126 avustajatuntia viikossa. Järjestämistavat jakaantuivat siten, että 33 % käytti kunnan palvelua, 54 % avustajapalvelua tarjoavaa yritystä, 9,2 % avustajaosuuskuntaa ja noin 2,3 % toimi työnantajana avustajalleen. Lisäksi noin 4100 henkilöllä oli LSS:n mukaan järjestetty henkilökohtainen apu (2014), joten nykyisellään noin 20 000 ruotsalaista on henkilökohtaisen avun piirissä (Assistanskoll.se, luettu 19.9.2016). Nämä luvut kertovat ruotsalaisen yhteiskunnan panostuksesta itsenäisen elämän tukemiseen jo yli kahdenkymmenen vuoden ajan.

Norja – yhteiskunnan pitää sopia kaikille

Norja on 3.6.2013 ratifioinut vammaisyleissopimuksen, mutta ei sen valinnaista pöytäkirjaa. Norjassa syrjinnän vammaisuuden perusteella kieltävä laki ohjaa vammaispoliittista ajattelua. Läänit vastaavat mm. erilaisista liikenteeseen ja aluekehitykseen liittyvistä tehtävistä. Terveys- ja sosiaalihuollon palveluiden piiriin kuuluvien vammaispalveluiden järjestämisestä vastaa Norjassa kunta. Sairaanhoidon palveluiden, terapioiden ja kuntoutuksen osalta järjestämisvastuussa on maakunta. 

Kaikkiin vammasta aiheutuviin palvelutarpeisiin vastataan lähtökohtaisesti yleislakeihin sisältyvin palveluin. Kompensoivia palveluita sisältyy yleislakeihin, mutta sektorivastuun periaate on Norjan vammaispolitiikan lähtökohtana. Kunnalla on potilaan ja asiakkaan oikeuksia koskevan lain (Lov om pasient- og brukerrettigheter) nojalla vastuu järjestää välttämättömät terveys- ja sosiaalihuollon palvelut kuntalaisille.

Vammaisille tarkoitettuja palveluita sisältyy terveys- ja sosiaalihuollon palveluita koskevaan lakiin (Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester) ja kansanturvalakiin, joka sisältää asunnon muutostöiden tuen (Lov om folketrygd). Terveys- ja sosiaalihuollon palveluita koskevassa laissa ei ole ikärajoja. Laki ei kuitenkaan takaa subjektiivista oikeutta tiettyihin palveluihin, vaan kunnalla on velvollisuus järjestää henkilölle hänen tarvitsemansa palvelut. Kunnalla säilyy oikeus määritellä, minkälaisia palveluja on tarjolla ja keille mitäkin palvelua kohdennetaan.

Kehitysvammaisten laitoshoito on Norjassa lakkautettu. Koska laitosten alasajo vuosina 1991–1996 tapahtui osin hallitsemattomasti, ratkaisun jälkeen on osittain palattu kohti aikaisempaa.Ryhmämuotoisissa asumisyksiköissä asuvien määrä on lisääntynyt ja asukkaiden määrä yksikköä kohden on kasvanut (Sandvin 2013).

Kehitysvammaisten laitoshoito on Norjassa lakkautettu, mutta ratkaisun jälkeen on osittain palattu kohti aikaisempaa.

Oikeus henkilökohtaiseen avustajaan vahvistunut

Norjassa kunnat ovat vuodesta 2000 lähtien tarjonneet mahdollisuutta henkilökohtainen avustaja-palveluun. Vuoteen 2006 saakka henkilökohtaisen avustajan saaminen kuitenkin edellytti työnantajana toimimista. Nyt kohderyhmää on laajennettu: myös henkilöt, jotka eivät itse pysty toimimaan työnjohtajana, pääsevät palvelun piiriin.

Vuoden 2015 alusta vahvistui oikeus henkilökohtaiseen avustajaan ja lomituksiin, jos avuntarve ylittää 32 viikkotuntia. Avuntarpeen tulee johtua pitkäaikaisesta tai pysyvästä toimintarajoitteesta. Pitkäaikaisuudella tarkoitetaan laissa vähintään kahta vuotta. Oikeuden piirissä ovat lapset ja kehitysvammaiset henkilöt. Laissa on kuitenkin ikäraja, 67 vuotta, jonka jälkeen kunnalla ei ole samaa velvoitetta järjestää henkilökohtaista apua.

Vuoden 2015 alusta vahvistui oikeus henkilökohtaiseen avustajaan ja lomituksiin, jos avuntarve ylittää 32 viikkotuntia.

Vuodesta 2000 lähtien henkilökohtaisen avun saajien määrä on tasaisesti lisääntynyt 600:sta nykyiseen yli 3000:een. Vuoden 2015 lopussa henkilökohtainen avustaja -järjestelyä käyttävien määrä oli Norjassa 3146 (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet). Keskimäärin palvelun käyttäjällä on 32 viikkotuntia henkilökohtaista apua.

Tanska – vammaisten palvelut ovat kompensaatiota

Tanska on 24.7.2009 ratifioinut vammaisyleissopimuksen, mutta ei sen valinnaista pöytäkirjaa. Tanskan vammaispoliittista ajattelua on vuodesta 1980 lähtien hallinnut kompensaation periaate. Periaatteen mukaan pyritään siihen, että yhteiskunta tarjoaa palveluja ja tukea, joiden avulla ehkäistään ja vähennetään vammaisuudesta aiheutuvia haittoja.

Valtiovallan tehtävänä on säätää lait, jotka antavat puitteet ja normit paikalliselle ja alueelliselle toiminnalle. Sosiaalipalvelut kuuluvat Tanskassa sosiaali- ja sisäasiainministeriön hallinnonalalle. Erityisen tuen osalta palvelu jakaantuu erilliseen lasten ja nuorten palveluun sekä aikuisille tarkoitettuun palveluun. Kunnilla on pääasiallinen vastuu vammaispalvelujen järjestämisestä.

Vammaisille järjestettävät palvelut löytyvät Tanskassa yleisen lainsäädännön sisältä. Tanskassa myös maksetaan palvelulainsäädännön nojalla korvausta vammaisuuden tai toimintarajoitteisuuden perusteella.

Sosiaalipalvelulaki (Serviceloven) kattaa sosiaalipalvelut ja pitää sisällään myös vammaisuuden tai toimintarajoitteiden perusteella myönnettävät palvelut. Kunta järjestää kuntalaisille heidän tarvitsemiaan palveluita lain edellyttämällä tavalla. Vammaisuuden tai toimintarajoitteen perusteella aiheutuvan tarpeen mukaan järjestettäviä palveluja Tanskan sosiaalipalvelulaissa ovat: henkilökohtainen apu, omaishoidon tuki, ansionmenetyskorvaus vammaisen tai pitkäaikaisesti sairaan lapsen hoidon vuoksi, vammasta aiheutuvat lisäkustannukset aikuiselle, vammasta aiheutuvat lisäkustannukset lapsen osalta sekä avustus auton hankintaan. Tiettyjä sosiaalipalvelulain mukaisia palveluja on kohdistettu erityisesti lapsille ja nuorille.

Kompensaation periaatteen nojalla halutaan varmistaa yhtäläiset mahdollisuudet sosiaalisesta asemasta ja varallisuudesta riippumatta.

Palveluja ja tukea järjestetään riippumatta henkilön tai hänen perheensä tuloista. Kompensaation periaatteen nojalla halutaan varmistaa yhtäläiset mahdollisuudet sosiaalisesta asemasta ja varallisuudesta riippumatta. Sosiaalipalvelulain mukaan järjestetään palveluja kaiken ikäisille kansalaisille, eikä esimerkiksi henkilökohtaiselle avulle ole asetettu ikärajaa. Oikeus henkilökohtaiseen apuun säilyy myös eläkkeelle siirryttäessä, edellyttäen, että kriteerit palvelun myöntämiselle muuten täyttyvät.

Erityisesti vammaisille aikuisille tarkoitetut erityispalvelut on rajattu 18–65-vuotiaille ja lasten palvelut alle 18-vuotiaille (nuorten toimintoja on 18–22-vuotialle). Ikääntyneiden tarvitsemat palvelut järjestetään vanhuspalveluina. On kuitenkin havaittu, että vammaisuuden ja ikääntymisen palvelujen yhdistelmä on nykyisin lisääntymässä.

Laitosten lakkauttaminen on ollut virallinen poliittinen tavoite Tanskassa aina 1980-luvulta lähtien(Mietola, Teittinen & Vesala 2013). Laitosten purku on johtanut erityyppisten asumispalvelujen kehittymiseen. Vammaisten ihmisten asumispalvelut vaihtelevat kuitenkin alueittain ja heijastavat aiempaa laitosrakennetta. Myös asumispalvelujen laatu vaihtelee. Vuodelta 2008 olevan tiedon mukaan asumisyksiköiden ryhmäkoko oli keskimäärin 19,6 henkilöä ja sosiaalipalvelulain nojalla järjestettyjä asumispalveluja pidetään usein laitosmaisina (Mietola, Teittinen & Vesala 2013).

Laitosten lakkauttaminen on ollut virallinen poliittinen tavoite Tanskassa aina 1980-luvulta lähtien.

Henkilökohtaista apua työnantajamallin mukaan

Tanskassa oikeus henkilökohtaiseen apuun kirjattiin lakiin vuonna 1989. Palvelu käsitti alkuvaiheessa hyvin suppean kohderyhmän; lukumääräisesti palvelunkäyttäjiä oli pieni määrä, mutta heillä oli suuret määrät avustajatunteja. Vaatimuksissa edellytettiin tiettyä aktiivisuustasoa ja palvelunkäyttäjän tuli itse kyetä toimimaan työnantajana. Viime vuosina Tanska on kuitenkin lähentynyt Ruotsia ja Norjaa.

Tanskan sosiaalipalveluita koskevan lain mukaan henkilökohtaiseen apuun on oikeutettu aikuinen henkilö, jolla merkittävän ja pysyvän fyysisen tai psyykkisen toimintarajoitteen vuoksi on tarve siihen (Serviceloven § 96). Palvelun piiriin luetaan henkilö, joka suuressa määrin on riippuvainen avusta yleisten, jokapäiväisten toimien suorittamiseen ja jolla on laaja tarve hoitoon, valvontaan ja saattamiseen tai käytännön toimista suoriutumiseen. Samalla ehtona on, että avustettava toimii avustajan työnantajana. Työnantajatehtävän voi siirtää omaiselle, yhdistykselle tai yksityiselle toimijalle.

Ehtona on, että avustettava toimii avustajan työnantajana. Työnantajatehtävän voi siirtää omaiselle, yhdistykselle tai yksityiselle toimijalle.

Oikeus henkilökohtaiseen apuun on, jos apua tarvitsee yli 20 tuntia viikossa kotiinsa. Laissa on myös pykälä, joka käsittelee apua muissa yhteyksissä, kodin ulkopuolella. Henkilökohtaisen avun piirissä oli vuonna 2010 noin 2000 henkilöä ja nyt arviolta 2 100 henkeä.

Palvelun ulkopuolelle jäävät henkilöt, jotka asuvat esimerkiksi palveluasumisyksikössä tai ryhmämuotoisessa palveluasunnossa, jossa henkilökohtainen apu ja huolenpito järjestyvät asumispalvelun henkilökunnan toimesta. Oikeus henkilökohtaiseen apuun arvioidaan aina yksilöllisen tilanteen ja tarpeiden mukaisesti.

Lähteet:

Assistanskoll. Statistik om personlig assistans. (luettu 19.9.2016)

Autio Anu ja Sjöblom Stina (2014). Vammaislainsäädännön kansainvälinen selvitys. Katsaus tilanteeseen kuudessa maassa. THL Työpaperi 38/2014.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. 

Convention on the Rights of Persons with Disabilities.

Forskrift om stønad til motorkøretøy eller annet transportmiddel

Johansen V, Askheim O P, Andersen J og Guldvik I (2010) Stabilitet og endring – Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse.

Mietola Reetta, Teittinen Antti, Vesala Hannu T. (2013) Kehitysvammaisten ihmisten asumisen tulevaisuus. Kansainvälisiä esimerkkejä ja vertailu Suomeen. Ympäristöministeriö 3/2013.

Myndigheten för delaktighet (2016). Utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken 2011-2016 Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppföljningssystem för funktionshinderspolitiken. Myndigheten för delaktighet serie A 2016:14 (diarienummer 2015/0228).

Nordens Välfärdscenter (2016). Vammaisalan pohjoismaisen yhteistyöneuvoston puolivuotiskatsaus. 

Nordens Välfärdscenter (2016). What are the neighbors doing? Strategic Disability Policy in the Nordic region.

OECD (2010). Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers. A Synthesis of Findings Across OECD Countries.

Regeringens proposition 1996/97:156 Avveckling av specialsjukhus och vårdhem.

Regeringskansliet (2011). En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011-2016.

Sandvin, Johans Tveit (2013). What does it take? Promoting full citizenship for persons with intellectual disability. Norwegian experiences. Luento 23.11.2013.

Socialstyrelsen (2007). Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. Stöd för rättstillämpning och handläggning.

Lainsäädäntöä:

Ruotsi

Lag (1992: 1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.

Lag (1997:736) om färdtjänst

Lag (1997:735) om riksfärdtjänst

Norja

Lov om pasient- og brukerrettigheter LOV-1999-07-02-63

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, m.m LOV-2011-06-24-30

Lov om folketrygd (folketrygdloven) LOV-1997-02-28-19

Tanska

Lov om social service (Serviceloven)

Kirjoittanut: Stina Sjöblom, erityisasiantuntija, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos

Julkaistu alunperin Suuntaaja-verkkolehdessä 3/2016